今年8月24日凌晨两点，谢某驾驶摩托车进入湖北省汉施公路拓宽路面，当行至该段“断头路”处，谢某未及时发现横放在拓宽路面终点的水泥墩（无反光标识），连人带车撞上，当场死亡。9月27日，谢某的亲属将该工程项目的建设单位，武汉某建设开发有限公司（简称开发公司），与汉施公路的养护管理单位，武汉某公路养护管理所（简称管理所）诉至武汉市新洲区人民法院，请求判二被告共同赔偿人身损害费共计44.35万元。

　　公路部门的抗辩

　　汉施公路是连接湖北省武汉市和鄂东地区的出口道路，也是武汉市新洲区连接武汉市城区的一条重要道路。

　　2006年，汉施公路途经阳逻开发区，立项对该路段进行路面拓宽。路面拓宽工程工期从2007年4月开始，至2009年10月结束。开工前，该工程项目的建设单位——开发公司管理所签订协议，明确了相关责任。2009年，工程基本完工，但是由于拆迁等因素，部分拓宽路面存在“断头路”现象，安全隐患较多。

　　庭审中，管理所提出四点答辩意见进行抗辩。

　　一是起诉管理所适用民事诉讼程序是错误的。根据2011年7月1日起实施的《公路安全保护条例》第三条第三款和第五条的规定，公路管理机构行使的是公路行政管理职能。管理所作为汉施公路的公路管理机构，是行政法规授权的行政主体，行使的是对汉施公路的行政管理职能。对行政主体履行职责过程中是否存在过错提起的诉讼，应当适用行政诉讼程序。

　　二是管理所对事故的发生没有任何过错，且和事故的发生没有任何因果关系，不应承担任何责任。理由是事故现场位于开发公司负责建设的拓宽路面上，并非发生在管理所管理的公路上。该拓宽路面由开发公司建设、养护和管理，系阳逻开发区市政基础设施建设工程，属于城市道路，管理所无权行使对该城市道路的行政管理权和这一构筑物的维护养护权。因此，管理所对发生在没有所有权、管理权和养护权的道路上的事故，没有任何过错，且该事故与管理所是没有任何因果关系的。同时，管理所已经尽到善良管理义务。管理所在接到武汉市新洲区交警部门相关隐患整改的函件后，及时向上级主管部门进行了请示，并根据上级主管部门的批示意见，及时向事故发生路段的建设业主去函，提醒其进行安全隐患防范，并及时对武汉市新洲区交警部门回函说明情况，告知其道路加宽出现的安全隐患应由开发公司负责解决，建议其督促建设业主完善安全设施，进行安全隐患整改。

　　三是原告起诉管理所的依据，即武汉市新洲区交警部门出具的《道路交通事故证明书》，没有任何事实依据且程序错误，依法应不予采信。首先，交警部门认定事故所在拓宽路面是由管理所与开发公司共同修建，该认定没有任何事实依据。该拓宽路面系开发公司独立修建，管理所与开发公司作为各自路产的相邻关系人，对如何处理好相邻关系进行协议约定，并非协议后共同修建。其次，根据2008年8月17日公安部令104号发布的《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。显然，只有当道路交通事故成因无法查清的，才能制作《道路交通事故证明》，在事故成因已查清的情形下，应当制作《道路交通事故认定书》。本案中的《道路交通事故证明》实际上已经对当事人责任进行了明确，就是一份《道路交通事故认定书》，而武汉市新洲区交警部门在查清事故成因情况下，将《道路交通事故认定书》名称改为《道路交通事故证明》，实际上故意变相剥夺当事人在公安交通管理部门制作《道路交通事故认定书》前对公安机关调取的证据的知情权及陈述、申辩权，同时也剥夺了当事人的复核申请权。因此，该大队进行事故认定程序错误，适用法律文书错误。最后，武汉市新洲区交警部门混淆了交通事故当事人和民事赔偿当事人的概念，错将法人和其他组织列入交通事故当事人并认定其责任，属于越权代行了人民法院的审判职能。

　　故其作出的事故证明中，认定管理所是当事单位且对事故的发生存在原因力，是没有任何事实依据和法律依据的。因此，该事故证明书作为证据应依法不予采信。

　　四是该事故责任应当由开发公司承担，但鉴于受害人自己也有过错，应当减轻开发公司的赔偿责任。首先，该拓宽路面并未实际完工，对于仍处于施工期间的项目，建设单位及施工单位应当依照《道路交通安全法》第三十二条第二款的规定，做好行车安全隐患的防范，设置必要警示标志和防卫设施，交警部门也应依照《道路交通安全法》第三十二条第三款的规定，加强未中断交通施工的监督检查，责令建设单位及施工单位对行车安全隐患进行整改，对建设单位、施工单位及交通安全管理部门未履行法定义务造成他人损害的，依法应由其承担法律责任。其次，根据管理所与开发公司的协议，在施工路段引发的交通事故所造成的安全责任和经济赔偿一概由开发公司负责。再次，鉴于受害人无证驾驶未登记的机动车且不佩戴安全头盔的过错，应当减轻开发公司的赔偿责任。

　　隐患谁来整改

　　案件审理过程中，开发公司提交了一份证据，即《阳逻经济开发区市政基础设施工程竣工验收证书》，用来证明事故路段2009年1月就已经通过竣工验收，工程已经完工。根据协议，事故路段应由管理所负责管理。

　　管理所在质证中认为，开发公司举的该证据，正好证明了该拓宽路面属于市政基础设施工程，结构类型为“城市主干道（市政）”，评定标准也非交通部印发的《公路工程质量检验评定标准》，而是建设部印发的《市政工程质量检验评定标准》，因此，该拓宽路面并非公路，管理所没有养护和管理的义务和责任。根据该证据上的记载，该市政道路的建设单位为开发公司，管理所不是该拓宽路面的建设单位。该市政道路的施工单位为两个具有相应资质的施工企业，对未完工和交付使用的施工路段，施工单位应当依法保障其安全畅通。鉴于该市政道路由阳逻经济开发区投资建设，其所有权依法归阳逻经济开发区所有。管理所与开发公司签订的协议书中明确约定“按照国家有关规定，拓宽路段的公路产权属于乙方（即开发公司）所有”，因此，管理所也不拥有该拓宽路面的所有权。

　　因此，管理所不是该市政道路的建设单位、养护单位和管理单位，也不是该市政道路的产权所有单位及施工单位，管理所对事故路段的安全隐患没有任何整改责任和义务。

　　根据《道路交通安全法》第三十二条第二款规定，施工作业单位应当在经批准的路段和时间内施工作业，并在距离施工作业地点来车方向安全距离处设置明显的安全警示标志，采取防护措施；施工作业完毕，应当迅速清除道路上的障碍物，消除安全隐患，经道路主管部门和公安机关交通管理部门验收合格，符合通行要求后，方可恢复通行。显然，施工作业单位在施工没有完成以前，负有对施工路段的安全隐患整改责任和义务。

　　《侵权责任法》第三十七条也规定，宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担侵权责任。对于道路存在安全隐患的，道路的管理人应当履行其安全保障义务，有责任和义务对道路交通安全隐患进行整改。

　　公安机关交通管理部门是道路交通安全隐患的整改主体。《道路交通安全法》第三十二条第三款规定，对未中断交通的施工作业道路，公安机关交通管理部门应当加强交通安全监督检查，维护道路交通秩序。该法第二十九条规定，公安机关交通管理部门发现已经投入使用的道路存在交通事故频发路段，或者停车场、道路配套设施存在交通安全隐患的，应当及时向当地人民政府报告，并提出防范交通事故、消除隐患的建议，当地人民政府应当及时做出处理决定。因此，在发现道路存在交通安全隐患时，公安交通管理部门应当按照法定程序，对此进行处理。

　　预防风险的三点建议

　　当前，我国城镇化速度很快，很多公路都逐渐成为城市道路。当原有公路拓宽或改造成城市道路时，道路的管理和养护主体发生了变化，管理道路所适用的法律依据也发生了变化，道路的产权不分，行政等级和技术等级不便划分，给依法管理也带来一定难度。一旦发生交通事故，权责也不易辨析。做好类似公路改扩建后的法律风险预防，笔者认为可从以下三点做起。

　　一是做好公路路产登记工作，从法律上明确公路产权。公路是不动产，《中华人民共和国物权法》第十条规定，不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。

　　《公路安全保护条例》作为一部行政法规，对公路这一不动产的登记进行了规定。该法规第十条规定，公路管理机构应当建立健全公路管理档案，对公路、公路用地和公路附属设施调查核实，登记造册。显然，法律和行政法规已经授权公路管理机构作为公路路产的登记机关，公路管理机构应当对公路路产进行登记造册，该登记造册是公路路产权利登记，具有法律效力。

　　二是尽可能做好公路的产权以及养护管理移交工作。同一道路，应当实行统一管理，才能方便管理，才能管得好，才能更好发挥其使用功能，更好提供通行服务。可以将原有公路使用性质变为城市道路，将资产、人员和养护管理整体划转移交给城市管理部门实施统一管理；也可以将城市道路的部分产权养护和管理移交给公路管理机构实施统一管理。

　　三是在没有由公路管理机构对类似道路实施统一管理的前提下，应从民事法律相邻关系角度出发， 签订好协议，明晰各自管理范围和责任。

　　对行政管理部分，尽可能实行联动执法， 在法律法规框架下， 相互配合和支持，不能因为部门利益而争权夺利、相互拆台。这样才能尽可能提升道路的养护和管理水平，最大限度发挥道路的使用功能。