【摘要】 我国建筑领域的工程款拖欠问题是一个老大难问题，已经严重影响了建筑业的发展，引起了整个社会的广泛关注。这篇文章从建筑市场环境、企业的法律意识等方面分析了拖欠工程款的原因，并着重对现存的问题做了探讨，提出了相应的对策。
近年来，我国建筑行业发展的越来越快，其所创造的财富和利润也是相当的可观，但是拖欠工程款的现象却始终没能得到有效控制，已经严重地影响了建筑业的发展，同时也给社会带来了种种不稳定因素。据２００４年８月建设部公布的数据，全国累计拖欠工程款３６６０多亿元，其中截止２００３年末，全国共有１２．４万个竣工项目，拖欠总金额１７５６亿元。由此我们可以看出，拖欠工程款的实际数额是相当惊人的，已经严重阻碍了建筑业及相关产业的正常运转，成了我们建立和谐社会中的不和谐因素。
一、拖欠工程款的原因
１．工程原因
在一个工程项目建设中，从政府审批到建设单位发包，从勘察、设计、施工单位承包到建设单位验收，构成一条前后衔接的链条，其中任何一个环节发生意外，都可能造成工程款拖欠。
（１）政府审批
政府有关部门对建设项目的审批，不仅包括建设项目的各种技术经济指标的评估，而且包括项目的投资能力的审核，如果对项目投资能力审查不严，就会造成投资不到位，造成拖欠工程款的源头。在拖欠工程款的案例中，有８５％以上源于资金先天不足或概算批准后追加项目投资而形成的拖欠。
（２）建设单位
有的建设单位在资金不足、融资渠道还未落实的情况下，便盲目上马。有的建设单位甚至先上马，后筹资。还有的建设单位在项目审批后，随意增加预算，扩大工程规模和建设标准。有的建设单位甚至存在“欠款出效益”的错误思想，不守信用，利用勘察、设计、施工单位同业竞争激烈、僧多粥少、饥不择食的心理，搞带资承包，垫资施工，故意拖欠工程款，甚至故意结算后不及时偿还欠款。
（３）施工单位
勘察、设计、施工企业竞争激烈，有的单位饥不择食，只要能拿下项目，什么条件都答应；有的甚至主动带资承包、垫资施工。大多数单位自我保护意识不强，缺乏信用风险意识，在签订和执行合同中不善于应用法律手段维护自己的合法权益，少数单位执行合同不力，工程质量不合格或延误工期，为建设单位找到了拖欠的理由。
２．市场原因
（１）建筑市场的供过于求
随着我国经济建设步伐的加快，越来越多的企业和从业人员涌入到建筑市场中来，加上农村施工队伍的迅速发展，使本来就供过于求的建筑市场竞争更加激烈，恶性竞争的现象也是屡屡发生。业主与施工企业间已经失去了本应有的平等地位，一些业主往往在合同中附加一些不平等条款。施工企业自是有苦说不出，就是东挪西借垫资承包也要做下去，因为没有工程就没有盈利，企业也就无法生存下去。所以施工企业就会冒着极大的风险寻求企业的生存之路，这就为以后的拖欠工程款埋下了隐患。
（２）政府投资建设过于盲目，不切实际
现在拖欠的１７５６亿元工程款当中，政府项目拖欠占了３６．７％。政府拖欠的最主要的项目一个是市政工程，拖欠款大概是２６５亿元；第二个是教育工程，这方面拖欠总额是１５５亿元；第三个是交通工程，拖欠总额是１２２亿元。可见政府项目拖欠工程款现象已经十分严重，成了我国工程拖欠款的重要组成部分。
（３）建筑企业法制观念薄弱，合同签订与管理存在问题一些建筑企业虽然知道拖欠款可以靠法律来解决，但在实际遇到问题时并不愿意诉诸于法律，一是怕引起纠纷影响与业主的关系及在其他业主心中的企业形象，二是打官司需要牵扯到大量的人力和财力，耗费时间比较长，且即使胜诉也不一定能够顺利的执行。而相关法律的不健全及其适应性不强也给一些业主制造了钻空子的机会，给通过法律途径解决纠纷制造了困难。同时企业中负责签约的人员大多不具备相关的法律知识，对合同缺乏周密细致的考虑，仅仅以争得工程为目的，为以后合同的实施埋下了隐患，也给最终通过法律途径解决纠纷制造了困难。在合同管理的过程中，一些企业并没有指派专人负责，以至于没有及时的发现业主的违约行为，也没有详细的记录，也就失去了索取工程款时有力的书面证据。
（４）信用体系不健全，诚信意识薄弱
信用是社会运行的基础，也是企业发展的最基本的要求，在建设领域里诚信经营更是显得无比重要。但由于我国的市场经济发育不完善，信用经济发展较晚，以信用关系为纽带的工程担保制度还未形成，建筑企业缺乏基本的信用意识和信用道德观念。加上国家的信用体系还很不完善，相关的法律法规和失信惩罚机制不健全，导致企业的经营行为得不到有效的监督和控制，市场交易秩序混乱，“拖欠有理，拖欠有利”的风气在建设领域盛行，少数企业甚至将拖欠工程款作为一种经营的手段，丢失诚信，弃合同于不顾，在拖欠之路上越走越远。
二、解决拖欠工程款问题的对策
１．行政措施
（１）资金审查
政府有关部门应对建设单位上报的项目进行严格审查，尤其是投资能力的审查，严格执行先落实资金，后上项目的原则，严格审查上报项目的资金落实情况。资金不落实不审批，对抽逃资金的要追究法律责任，审批后增加概算扩大工程规模的责令补充资金或停止扩大规模。因主管部门审查不详，导致不良后果的，也要追究主管部门和主办人员的行政责任。
（２）项目审批
据报道，１９９８年在国家财政部门审核的２３３２０个投资项目，审核投资资金额为７５９亿元，核减不合理支出８８亿元，审减率为１１％。因此政府有关部门对建设单位拟建项目的可行性研究报告，一定要严格遵守审批、审核程序，并委托在关咨询公司进行评估、审计，然后按行政程序审批，重大项目还可聘请国内外专家咨询。从而，避免出现重复建设及其他问题。
（３）市场整顿
整顿和规范建筑市场经济秩序是建筑业改革、发展、稳定的大事。各级计划、和建设部门都要认真执行国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定，依法查处招标投标活动中的违法违规行为，严格依法行政，并把清欠工程款当作一项任务来抓。
２．经济措施
（１）工程担保
所谓工程担保，是指为了保障工程的顺利施工，由建设单位与承包单位以及承担担保的第三方签订合同，以保护各自的合法权益的方式。工程担保主要有投标担保、改造担保、付款担保及分包担保。 付款担保是指建设单位和承担担保的第三方与承包单位签订担保合同，保证建设单位按时支付工程款的一种担保方式。承包单位有权要求住所合同向第三方提供承保建设单位未支付的款项，以保障自己债权的实现。这样，既能督促建设单位按时足额的支付工程款，又能保障承包单位的利益。
（２）结算中心
所谓工程结算中心，是指由政府或银行出面组织的工程结算交易系统，作为中介机构直接办理发包方与承包方的工程款的结算和拨付。建设单位先将建设项目的资金分项存入结算中心，由结算中心根据建设单位、监理单位的验收计价等合法手续直接将工程款拨付给施工单位，这样既可以直接办理工程款拨付，还可以监控项目资金落实情况，减少拖欠。
（３）信用风险管理
２０００年，美国管理协会的专家们在分析我国企业管理状况时指出：中国企业在管理上普遍存在两个半缺陷；一是工程造价管理，大多数企业不懂得如何正确计算工程造价；一个是信用风险管理，目前还几乎是一个空白。剩下的半个是人力资源管理，大多数企业实行的是人事管理，离人力资源管理还有一定的距离。
这一分析是否科学还待研究，但缺少信用风险管理却是不争的事实。勘察、设计、施工单位怎样加强信用风险管理呢？①加强客户资金管理，投标前对建设单位进行严格的资产调查和信用评估，制定相应的避险策略；②有条件的企业还可以建立客户信息数据库，把分散的客户信息加以收集、整顿；③充分利用银行企业信用评估机构的各种数据，掌握客户的资信情况；④制定相应的避险对策，以便一旦发生拖欠，及时处理。
（４）招标投标管理
《招标投标法》实施后，有力地推动了招投标事业的发展，各类公共工程和国家重点建设项目已普遍推行招标投标制度，勘察、设计、监理招标开始起步。但是，招标人搞假招标和规避招标，投标人采用不正当竞争手段部标的现象依然存在。因此，应进一步加大政府监督的力度，建立招标投标监督机制，积极推行项目总承包和 ＢＯＴ 模式。
近年来，我国建筑行业发展的越来越快，其所创造的财富和利润也是相当的可观，但是拖欠工程款的现象却始终没能得到有效控制，已经严重地影响了建筑业的发展，同时也给社会带来了种种不稳定因素。据２００４年８月建设部公布的数据，全国累计拖欠工程款３６６０多亿元，其中截止２００３年末，全国共有１２．４万个竣工项目，拖欠总金额１７５６亿元。由此我们可以看出，拖欠工程款的实际数额是相当惊人的，已经严重阻碍了建筑业及相关产业的正常运转，成了我们建立和谐社会中的不和谐因素。
一、拖欠工程款的原因
１．工程原因
在一个工程项目建设中，从政府审批到建设单位发包，从勘察、设计、施工单位承包到建设单位验收，构成一条前后衔接的链条，其中任何一个环节发生意外，都可能造成工程款拖欠。
（１）政府审批
政府有关部门对建设项目的审批，不仅包括建设项目的各种技术经济指标的评估，而且包括项目的投资能力的审核，如果对项目投资能力审查不严，就会造成投资不到位，造成拖欠工程款的源头。在拖欠工程款的案例中，有８５％以上源于资金先天不足或概算批准后追加项目投资而形成的拖欠。
（２）建设单位
有的建设单位在资金不足、融资渠道还未落实的情况下，便盲目上马。有的建设单位甚至先上马，后筹资。还有的建设单位在项目审批后，随意增加预算，扩大工程规模和建设标准。有的建设单位甚至存在“欠款出效益”的错误思想，不守信用，利用勘察、设计、施工单位同业竞争激烈、僧多粥少、饥不择食的心理，搞带资承包，垫资施工，故意拖欠工程款，甚至故意结算后不及时偿还欠款。
（３）施工单位
勘察、设计、施工企业竞争激烈，有的单位饥不择食，只要能拿下项目，什么条件都答应；有的甚至主动带资承包、垫资施工。大多数单位自我保护意识不强，缺乏信用风险意识，在签订和执行合同中不善于应用法律手段维护自己的合法权益，少数单位执行合同不力，工程质量不合格或延误工期，为建设单位找到了拖欠的理由。
２．市场原因
（１）建筑市场的供过于求
随着我国经济建设步伐的加快，越来越多的企业和从业人员涌入到建筑市场中来，加上农村施工队伍的迅速发展，使本来就供过于求的建筑市场竞争更加激烈，恶性竞争的现象也是屡屡发生。业主与施工企业间已经失去了本应有的平等地位，一些业主往往在合同中附加一些不平等条款。施工企业自是有苦说不出，就是东挪西借垫资承包也要做下去，因为没有工程就没有盈利，企业也就无法生存下去。所以施工企业就会冒着极大的风险寻求企业的生存之路，这就为以后的拖欠工程款埋下了隐患。
（２）政府投资建设过于盲目，不切实际
现在拖欠的１７５６亿元工程款当中，政府项目拖欠占了３６．７％。政府拖欠的最主要的项目一个是市政工程，拖欠款大概是２６５亿元；第二个是教育工程，这方面拖欠总额是１５５亿元；第三个是交通工程，拖欠总额是１２２亿元。可见政府项目拖欠工程款现象已经十分严重，成了我国工程拖欠款的重要组成部分。
（３）建筑企业法制观念薄弱，合同签订与管理存在问题一些建筑企业虽然知道拖欠款可以靠法律来解决，但在实际遇到问题时并不愿意诉诸于法律，一是怕引起纠纷影响与业主的关系及在其他业主心中的企业形象，二是打官司需要牵扯到大量的人力和财力，耗费时间比较长，且即使胜诉也不一定能够顺利的执行。而相关法律的不健全及其适应性不强也给一些业主制造了钻空子的机会，给通过法律途径解决纠纷制造了困难。同时企业中负责签约的人员大多不具备相关的法律知识，对合同缺乏周密细致的考虑，仅仅以争得工程为目的，为以后合同的实施埋下了隐患，也给最终通过法律途径解决纠纷制造了困难。在合同管理的过程中，一些企业并没有指派专人负责，以至于没有及时的发现业主的违约行为，也没有详细的记录，也就失去了索取工程款时有力的书面证据。
（４）信用体系不健全，诚信意识薄弱
信用是社会运行的基础，也是企业发展的最基本的要求，在建设领域里诚信经营更是显得无比重要。但由于我国的市场经济发育不完善，信用经济发展较晚，以信用关系为纽带的工程担保制度还未形成，建筑企业缺乏基本的信用意识和信用道德观念。加上国家的信用体系还很不完善，相关的法律法规和失信惩罚机制不健全，导致企业的经营行为得不到有效的监督和控制，市场交易秩序混乱，“拖欠有理，拖欠有利”的风气在建设领域盛行，少数企业甚至将拖欠工程款作为一种经营的手段，丢失诚信，弃合同于不顾，在拖欠之路上越走越远。
二、解决拖欠工程款问题的对策
１．行政措施
（１）资金审查
政府有关部门应对建设单位上报的项目进行严格审查，尤其是投资能力的审查，严格执行先落实资金，后上项目的原则，严格审查上报项目的资金落实情况。资金不落实不审批，对抽逃资金的要追究法律责任，审批后增加概算扩大工程规模的责令补充资金或停止扩大规模。因主管部门审查不详，导致不良后果的，也要追究主管部门和主办人员的行政责任。
（２）项目审批
据报道，１９９８年在国家财政部门审核的２３３２０个投资项目，审核投资资金额为７５９亿元，核减不合理支出８８亿元，审减率为１１％。因此政府有关部门对建设单位拟建项目的可行性研究报告，一定要严格遵守审批、审核程序，并委托在关咨询公司进行评估、审计，然后按行政程序审批，重大项目还可聘请国内外专家咨询。从而，避免出现重复建设及其他问题。
（３）市场整顿
整顿和规范建筑市场经济秩序是建筑业改革、发展、稳定的大事。各级计划、和建设部门都要认真执行国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定，依法查处招标投标活动中的违法违规行为，严格依法行政，并把清欠工程款当作一项任务来抓。
２．经济措施
（１）工程担保
所谓工程担保，是指为了保障工程的顺利施工，由建设单位与承包单位以及承担担保的第三方签订合同，以保护各自的合法权益的方式。工程担保主要有投标担保、改造担保、付款担保及分包担保。 付款担保是指建设单位和承担担保的第三方与承包单位签订担保合同，保证建设单位按时支付工程款的一种担保方式。承包单位有权要求住所合同向第三方提供承保建设单位未支付的款项，以保障自己债权的实现。这样，既能督促建设单位按时足额的支付工程款，又能保障承包单位的利益。
（２）结算中心
所谓工程结算中心，是指由政府或银行出面组织的工程结算交易系统，作为中介机构直接办理发包方与承包方的工程款的结算和拨付。建设单位先将建设项目的资金分项存入结算中心，由结算中心根据建设单位、监理单位的验收计价等合法手续直接将工程款拨付给施工单位，这样既可以直接办理工程款拨付，还可以监控项目资金落实情况，减少拖欠。
（３）信用风险管理
２０００年，美国管理协会的专家们在分析我国企业管理状况时指出：中国企业在管理上普遍存在两个半缺陷；一是工程造价管理，大多数企业不懂得如何正确计算工程造价；一个是信用风险管理，目前还几乎是一个空白。剩下的半个是人力资源管理，大多数企业实行的是人事管理，离人力资源管理还有一定的距离。
这一分析是否科学还待研究，但缺少信用风险管理却是不争的事实。勘察、设计、施工单位怎样加强信用风险管理呢？①加强客户资金管理，投标前对建设单位进行严格的资产调查和信用评估，制定相应的避险策略；②有条件的企业还可以建立客户信息数据库，把分散的客户信息加以收集、整顿；③充分利用银行企业信用评估机构的各种数据，掌握客户的资信情况；④制定相应的避险对策，以便一旦发生拖欠，及时处理。
（４）招标投标管理
《招标投标法》实施后，有力地推动了招投标事业的发展，各类公共工程和国家重点建设项目已普遍推行招标投标制度，勘察、设计、监理招标开始起步。但是，招标人搞假招标和规避招标，投标人采用不正当竞争手段部标的现象依然存在。因此，应进一步加大政府监督的力度，建立招标投标监督机制，积极推行项目总承包和 ＢＯＴ 模式。
